Une étude a été commandée par la commission des affaires étrangères du Parlement européen :  intitulé Addressing the nature and impact of organised crime on the international scene.

• Le point de départ : une conception dépassée

Pendant des décennies, les GCO ont été conceptualisés à travers le prisme des organisations mafieuses : des structures rigides, hiérarchisées, motivées exclusivement par le gain matériel et fonctionnant en dehors des systèmes de gouvernance formels. La définition de référence, inscrite dans la Convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée (UNTOC ou « Convention de Palerme », 2000), décrit les GCO comme des groupes structurés d’au moins trois personnes, existant sur une certaine durée et collaborant pour obtenir un bénéfice financier ou matériel. La mafia sicilienne et le cartel de Medellín sont les exemples historiques les plus cités.

• La réalité contemporaine

Ce modèle ne correspond plus à la réalité. La mondialisation rapide, la prolifération technologique, la libéralisation des échanges commerciaux et l’essor des plateformes financières alternatives ont considérablement élargi le champ d’action des GCO. Ces groupes ont su tirer parti de ces évolutions pour se transformer en entités transnationales, décentralisées et hybrides, capables de naviguer simultanément dans les sphères criminelle, économique et politique.

Les GCO contemporains ne cherchent plus seulement à engranger des profits illicites. Ils exercent une influence géopolitique, capturent des fonctions étatiques et façonnent les dynamiques de sécurité internationale. Dans certains cas, ils rivalisent avec les États traditionnels en termes de capacités et de légitimité. L’étude souligne que la criminalité organisée doit être comprise comme une activité stratégique plutôt que parasitaire : les GCO ne se contentent pas d’exploiter les failles de gouvernance de manière opportuniste, ils les façonnent activement pour assurer leur pérennité.

• Les trois typologies de GCO comme acteurs géopolitiques

L’étude propose une classification en trois catégories, qui ne sont pas mutuellement exclusives et peuvent se chevaucher dans le temps ou simultanément.

Les groupes opposés à l’État sont ceux qui contestent activement les structures de gouvernance étatiques et disposent de la puissance nécessaire pour leur faire face. Leur légitimité découle soit d’une acceptation sociale par une partie de la population, soit d’un recours massif à la violence et à la coercition. Les exemples les plus emblématiques sont les cartels mexicains, Cartel de Sinaloa et Cartel de Jalisco Nueva Generación (CJNG), décrits par la DEA américaine comme les organisations criminelles les plus puissantes et les plus prolifiques au monde en 2024. Ces cartels ont progressivement évolué de la simple narco-criminalité vers une forme de gouvernance territoriale : ils contrôlent des régions entières, fournissent des services aux populations locales, imposent leurs propres règles, exercent une coercition politique, influencent les agendas sécuritaires nationaux et ont développé de véritables politiques étrangères de facto. Le Cartel de Sinaloa a par exemple établi des partenariats stratégiques avec les triades chinoises pour pénétrer les marchés asiatiques de la drogue, avant de s’en affranchir pour accéder directement aux précurseurs chimiques de fentanyl. Le CJNG, de son côté, maintient sa domination par une brutalité ostentatoire (exécutions publiques, taxation forcée, attaques contre les forces de sécurité). Ces groupes ont aussi diversifié leurs activités bien au-delà des stupéfiants : pêche illégale, exploitation forestière, industries agroalimentaires légales, blanchiment d’argent via des entreprises de façade.

Les groupes intégrés à l’État n’affrontent pas ouvertement les institutions mais s’y infiltrent via la corruption, le clientélisme et la capture administrative. Ce phénomène est particulièrement visible dans les États post-conflictuels ou de transition, où des acteurs criminels, des agences étatiques et des groupes de sécurité privés ont forgé des systèmes de gouvernance hybrides. L’étude cite notamment le cas des réseaux criminels dans la région du Sahel, qui fournissent financement et logistique à des groupes jihadistes tout en établissant des allégeances avec des élites politiques locales. Elle évoque aussi la situation d’Odessa en Ukraine, ville portuaire stratégique où des réseaux criminels profondément enracinés dans les institutions (douanes, forces de sécurité, politique locale) ont longtemps servi d’extensions de l’influence russe, avant de se repositionner aux côtés de l’État ukrainien après l’invasion de 2022.

Le cas d’étude le plus développé dans cette catégorie est celui de Jos Leijdekkers, dit « Bolle Jos », trafiquant de drogue néerlandais condamné par contumace à 24 ans de prison aux Pays-Bas et à 13 ans en Belgique, figurant sur la liste des criminels les plus recherchés d’Europol. Leijdekkers a transféré ses opérations à Freetown, capitale de la Sierra Leone, où il a construit des liens étroits avec de hauts responsables du gouvernement (dont le directeur de l’agence nationale anti-drogue) et serait marié à la fille du président Julius Maada Bio. Des photos et vidéos le montrant distribuer des cadeaux à l’administration de l’immigration ont circulé publiquement début 2025. Malgré une demande officielle d’extradition formulée par les Pays-Bas en février 2025, il n’a toujours pas été arrêté. Ce cas illustre comment la présence d’un criminel transnational dans un État à faible capacité institutionnelle, combinée à des liens avec la première famille du pays, crée une complexité géopolitique qui paralyse les mécanismes habituels de coopération judiciaire internationale.

Les groupes sponsorisés par l’État sont ceux qui opèrent avec l’assentiment, la protection ou les instructions directes d’acteurs étatiques. L’exemple le plus documenté est celui des réseaux russophones Smart et TGR, qui ont fourni des services professionnels de blanchiment d’argent à des GCO européens et à des oligarques russes sanctionnés. Les fonds blanchis ont été utilisés pour acheter de la cocaïne en Amérique du Sud, financer des activités d’espionnage russe en Europe (notamment le financement de Russia Today au Royaume-Uni), et permettre à des ressortissants russes fortunés d’acquérir des biens immobiliers en Europe. Ces réseaux, démantelés partiellement après l’action de la National Crime Agency britannique et sanctionnés par l’OFAC américain en décembre 2024, illustrent la façon dont la criminalité organisée russe fonctionne comme un outil de politique étrangère pour le Kremlin, en particulier depuis l’invasion de l’Ukraine. L’autre exemple majeur est le groupe Lazarus, collectif cybercriminel nord-coréen responsable de l’attaque WannaCry et du plus grand vol de cryptomonnaies jamais enregistré : 1,5 milliard de dollars volés à la plateforme ByBit en mars 2025. Au-delà de ses objectifs criminels, Lazarus remplit une fonction stratégique pour la Corée du Nord en contournant les sanctions internationales et en finançant le programme d’armement nord-coréen.

• Les facteurs communs d’analyse

L’étude dresse un tableau synthétique des risques géopolitiques associés à chaque catégorie. Les groupes opposés à l’État génèrent des pertes de contrôle territorial, des débordements transfrontaliers (flux de drogue, violence, pression migratoire), une coercition politique et un risque d’escalade via des réponses militarisées disproportionnées. Les groupes intégrés compromettent la souveraineté étatique, fragilisent les frontières et les chaînes logistiques, réduisent la fiabilité des partenaires pour la coopération internationale et créent des dynamiques régionales de « paradis criminels ». Les groupes sponsorisés favorisent la contournement des sanctions, le blanchiment lié à des objectifs étatiques hostiles, les cyberattaques et les opérations d’influence, et sapent les mécanismes de responsabilité internationale focalisés sur les États.

• Le problème fondamental de définition

La première grande lacune identifiée est définitionnelle. La définition de la Convention de Palerme (groupe structuré agissant pour un bénéfice matériel) reflète une conception datée ancrée dans les réalités du siècle dernier. Elle ne rend pas compte de la décentralisation, de l’adaptabilité, de la dimension numérique ni de l’intégration dans les économies légales et les systèmes politiques des GCO contemporains. Elle est aussi trop focalisée sur la structure organisationnelle, ce qui crée des angles morts : la coopération épisodique et ponctuelle entre groupes distincts, typique des réseaux modernes, n’entre pas dans ce cadre. La conséquence pratique est que les GCO ne disposent d’aucune personnalité juridique en droit international : ils ne sont pas reconnus comme des entités légales et ne peuvent donc être poursuivis collectivement devant les tribunaux internationaux.

Les différences de définition nationales aggravent encore le problème. Certains pays d’Amérique latine, comme l’Argentine, l’Équateur ou le Chili, ont développé des systèmes de désignation qui assimilent les GCO à des organisations terroristes en fonction de la gravité des dommages qu’ils causent. Cette fragmentation rend impossible la coopération procédurale globale que la Convention de Palerme appelle pourtant de ses vœux.

• Le paradoxe de la souveraineté étatique

Le deuxième défi est structurel. Le droit international part du principe que les États s’opposent aux GCO, or la réalité est bien plus ambiguë. De nombreux États coopèrent avec des GCO, les tolèrent ou en sont partiellement captifs. Le droit international, centré sur l’État comme sujet principal, est donc contraint de traiter les GCO comme des entités extérieures à l’État, ce qui occulte l’existence des groupes sponsorisés et intégrés, et réduit considérablement la probabilité que certains États disposent de la volonté politique nécessaire pour contraindre ces groupes. Cette réalité crée également des « tensions paix-justice » : dans des contextes post-conflictuels, le droit international est ambigu sur la nécessité d’un processus judiciaire complet pour parvenir à la paix, ce qui ouvre la voie à des négociations de trêve qui peuvent paradoxalement renforcer les GCO.

• L’examen des instruments juridiques existants

L’UNTOC et les conventions parallèles — L’UNTOC, ratifié par presque tous les membres de l’ONU, a joué un rôle important dans la standardisation des mécanismes d’entraide judiciaire  et d’extradition. Mais il n’impose aucune obligation directe à ses États membres et ne dispose d’aucun mécanisme de contrainte comparable à la Cour Pénale Internationale. Il est totalement tributaire de la volonté politique des États. Ses conventions complémentaires (UNCAC contre la corruption, UNCLOS pour les mers, convention sur le trafic de stupéfiants, CRC sur les droits de l’enfant, convention contre le financement du terrorisme, CITES sur les espèces sauvages, convention contre la cybercriminalité) offrent des outils sectoriels utiles mais souffrent des mêmes limites : absence de mécanisme supranational d’application et dépendance à la mise en œuvre nationale.

L’apport limité du droit international humanitaire (DIH) — La question de l’applicabilité du DIH aux GCO les plus puissants (notamment ceux qui contrôlent un territoire et mènent des opérations coordonnées de haute intensité) est débattue. Certains arguments militent pour une telle application : l’attribution de responsabilité individuelle au titre de l’article 3 commun des Conventions de Genève, la possibilité de recourir à des mesures militaires exceptionnelles. Mais les risques sont majeurs : légitimation de la violence militaire disproportionnée, risques pour les membres vulnérables des organisations (jeunes recrutés sous la contrainte), possible instrumentalisation par des régimes autoritaires pour persécuter leurs opposants. Le DIH, conçu pour les conflits armés, n’est pas adapté à une criminalité continue.

Le Statut de Rome et la CPI — La CPI est compétente pour les crimes de guerre, génocides, crimes contre l’humanité et actes d’agression. Malgré des débats récurrents sur l’extension à d’autres crimes (terrorisme, traite des êtres humains, finance illicite), son périmètre n’a pas évolué. Les GCO ne rentrent pas dans les catégories existantes car leur activité est continue (et non épisodique) et souvent facilitée par une complicité partielle de l’État.

Les sanctions du Conseil de sécurité de l’ONU — Elles représentent l’un des seuls mécanismes collectifs contraignants contre des acteurs non étatiques en droit international, mais sont rarement appliquées aux GCO hors contexte de conflit ou de terrorisme, car leurs actions n’atteignent généralement pas le seuil de « menace pour la paix et la sécurité internationales ». Elles sont également très exposées aux jeux de pouvoir politiques entre membres permanents du Conseil.

La responsabilité des entreprises — Les GCO opèrent largement via des structures légales : sociétés écrans, intermédiaires professionnels, entreprises de façade. Or le droit international ne reconnaît pas la responsabilité pénale des entités non naturelles. La Convention de l’OCDE contre la corruption d’agents publics étrangers criminalise la corruption transnationale mais ne vise que les États, pas les entreprises privées. Les Principes directeurs de l’ONU relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme offrent un cadre de responsabilité pour les intermédiaires, mais leur nature non contraignante en limite fortement la portée.

Le processus GAFI — C’est probablement le mécanisme de soft law le plus efficace dans ce domaine. Ses 40 recommandations et son processus d’évaluation mutuelle créent des incitations matérielles fortes : les États mis sur liste grise font face à des obstacles dans leurs relations avec le système bancaire international. Mais son périmètre est limité aux flux financiers illicites générateurs de profits criminels directs, ce qui exclut de nombreuses activités géopolitiques des GCO qui renforcent leur influence sans générer nécessairement de gains illicites immédiats.

• Les atouts du dispositif européen

L’UE dispose d’un des cadres juridiques et opérationnels les plus avancés au monde pour lutter contre la criminalité organisée. Le mandat d’arrêt européen (MAE) remplace les procédures d’extradition complexes par un système de confiance mutuelle entre autorités judiciaires. Les ordonnances européennes d’enquête (OEE) permettent d’obtenir des preuves directement dans d’autres États membres. Les équipes communes d’enquête (JIT), coordonnées par Eurojust, permettent à des procureurs de plusieurs juridictions (dont des pays tiers via des accords de coopération) de travailler dans un cadre opérationnel unifié. Le nouveau règlement sur la preuve électronique, applicable à partir d’août 2026, permettra de demander des données numériques directement aux prestataires de services dans d’autres États membres, réduisant ainsi les délais procéduraux dans les affaires impliquant des communications chiffrées.

Sur le plan financier, la création de l’Autorité anti-blanchiment (AMLA) en 2024 marque un tournant : elle exercera une supervision directe sur les entités transfrontalières à haut risque et coordonnera le réseau des cellules de renseignement financier (CRF) nationales. La directive sur le recouvrement d’avoirs crée un cadre intégré couvrant toute la chaîne de récupération des avoirs criminels, y compris la confiscation sans condamnation préalable. Chaque État membre devra créer un Bureau de recouvrement d’avoirs (ARO) coordonné au niveau européen par Europol.

Europol joue le rôle de centrale de renseignement : il rassemble et analyse les données des États membres, héberge des centres spécialisés (EC3 pour la cybercriminalité, EMSC pour le trafic de migrants, EFECC pour la criminalité financière) et coordonne les opérations via EMPACT. Eurojust fournit la coordination judiciaire nécessaire pour transformer le renseignement en affaires poursuivables. Le Parquet européen (EPPO) offre un modèle de poursuite supranationale, même si son mandat se limite actuellement à la fraude financière affectant le budget de l’UE. Frontex étend la surveillance aux frontières extérieures et aux routes criminelles au-delà du territoire européen.

• Les limites structurelles

Malgré ces atouts, l’étude identifie plusieurs failles majeures. La première est le cloisonnement entre le dispositif JAI (Justice et Affaires intérieures) et la PESC (Politique étrangère et de sécurité commune). La PESC reste fondamentalement centrée sur les États : il n’existe pas de mécanisme PESC dédié à la réponse aux GCO agissant comme acteurs géopolitiques. Les renseignements opérationnels générés par Europol, Eurojust ou les équipes JIT ne sont pas transmis de manière formalisée aux décideurs PESC (Conseil, Service européen pour l’action extérieure, Comité politique et de sécurité). En l’absence de standards harmonisés pour la constitution de dossiers exploitables dans une perspective de sanctions, la réponse diplomatique de l’UE reste décorrélée de sa base de renseignement judiciaire.

La deuxième limite est l’absence de régime de sanctions autonome dédié à la criminalité organisée transnationale. Les sanctions de l’UE contre des acteurs criminels ont jusqu’ici été adoptées de manière ponctuelle et contextuelle (trafiquants libyens en 2018, facilitateurs biélorusses de migration instrumentalisée) sans constituer un cadre systématique. La France a proposé la création d’un tel régime lors du Conseil des affaires étrangères de novembre 2025, mais rien n’a encore été acté.

La troisième limite est opérationnelle : malgré la densité du dispositif, les résultats concrets restent décevants. Moins de 2 % des avoirs criminels estimés en Europe sont confisqués chaque année. Les études peinent à établir un lien de causalité entre les indicateurs de performance traditionnels (saisies, arrestations, poursuites) et une disruption durable des marchés criminels. Une étude remet en question la corrélation entre les métriques habituelles de l’action policière dans le domaine du trafic de cocaïne et toute réduction significative de la rentabilité des réseaux. Le rapport souligne également que l’EMPACT s’appuie essentiellement sur des auto-rapports des agences, sans évaluation externe indépendante.

• Conclusion et recommandations

L’étude conclut que le décalage entre la réalité des GCO contemporains et les cadres juridiques internationaux crée des zones grises légales dans lesquelles ces groupes opèrent avec une impunité relative. La volonté politique reste le facteur décisif dans l’application du droit international, précisément là où elle fait défaut dans les États partiellement captifs ou complices.

Les douze recommandations adressées au Parlement européen s’articulent autour de plusieurs axes.

Sur le plan normatif, l’étude préconise l’adoption d’une directive européenne dédiée qui reconnaisse explicitement la dimension géopolitique des GCO (leur rôle dans l’influence de la gouvernance nationale, la distorsion des marchés légaux et la participation à la guerre hybride) en allant au-delà de la seule recherche de profit criminel. Cette directive devrait servir de plateforme pour un engagement normatif avec d’autres blocs régionaux (Mercosur, ASEAN, Union africaine), sur le modèle de la diffusion mondiale du RGPD. Elle appelle également à une réforme de l’UNTOC pour y intégrer la dimension géopolitique, à un soutien à la réforme du mécanisme d’examen de l’UNTOC pour couvrir les liens entre criminalité organisée, conflits, menaces étatiques et capture de l’État, et à des efforts pour que le GAFI consacre des travaux spécifiques aux flux financiers illicites liés aux activités géopolitiques des GCO.

Sur le plan institutionnel, l’étude recommande la création d’un Envoyé spécial de l’UE pour la criminalité organisée transnationale, chargé de coordonner l’ensemble des activités européennes dans ce domaine et d’assurer la liaison entre les instances JAI et PESC. Elle propose aussi d’étendre le mandat du Parquet européen au-delà de la fraude financière, d’intégrer des analyses de menaces OCG dans les cadres stratégiques-pays de l’action extérieure de l’UE, et de développer des modèles de justice hybrides (incluant des tribunaux spéciaux ad hoc) pour poursuivre les GCO liés à des défaillances de gouvernance.

Sur le plan opérationnel, elle préconise la création d’un guichet d’entraide judiciaire (MLA helpdesk) pour faciliter les échanges d’informations transnationaux dans les cas où les opérations des GCO recoupent des enjeux géopolitiques, le développement d’une législation harmonisée sur l’échange transnational d’informations et la transmission de preuves électroniques, et des recherches dédiées sur la faisabilité et la valeur ajoutée d’un régime de sanctions UE spécifique à la criminalité transnationale organisée. Enfin, elle insiste sur la nécessité de faire de la violation des mesures restrictives de l’UE contre les GCO un crime grave dans l’ensemble des États membres.

Voir le document ici
ou https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2026/783608/EXAS_STU(2026)783608_EN.pdf