Les organisations criminelles impliquées dans la fabrication et le commerce illicites de tabac adaptent leurs méthodes et rapprochent progressivement leurs installations de production des marchés de consommation européens. Selon Petri Sarvamaa, membre de la Cour des comptes européenne chargé d’un audit sur ce phénomène, certains groupes utiliseraient désormais l’intelligence artificielle pour identifier des emplacements propices à l’installation d’usines clandestines, notamment dans des zones rurales et de petites communes où les risques de détection seraient jugés moins importants. Cette évolution permettrait aux trafiquants de réduire les distances de transport, de limiter leur exposition aux contrôles et de sécuriser davantage leurs chaînes d’approvisionnement.

Ces observations accompagnent la publication du rapport spécial n° 23/2026 de la Cour des comptes européenne, intitulé Combating the illicit trade in tobacco in the EU – Fragmented efforts and persistent gaps, consacré aux insuffisances de la lutte contre le commerce illicite de tabac dans l’Union européenne. L’audit, portant sur la période 2023-2025, a examiné les dispositifs de la Commission européenne ainsi que les pratiques des autorités nationales en Belgique, en Espagne, en Pologne et en Roumanie. Il s’est également appuyé sur une consultation des administrations compétentes des autres États membres.

Le commerce illicite de tabac représente une source importante de revenus pour les organisations criminelles, tout en privant les budgets publics de recettes fiscales considérables. La Commission européenne évoque des pertes d’environ 13 milliards d’euros par an pour l’Union et ses États membres. Cette estimation, fondée sur des études extérieures, doit cependant être interprétée avec prudence. La Cour souligne qu’il n’existe toujours pas d’évaluation indépendante et suffisamment fiable permettant de mesurer précisément la taille du marché clandestin, sa structure ou son impact économique. Les données disponibles reposent principalement sur les saisies réalisées par les autorités, lesquelles ne reflètent qu’une partie des activités criminelles.

Le phénomène a profondément évolué. Si la contrebande transfrontalière demeure importante, la fabrication clandestine de cigarettes s’est développée dans l’Union européenne, avec des installations découvertes dans presque tous les États membres. Les organisations criminelles ne se limitent donc plus à importer des produits fabriqués hors de l’Union : elles implantent également des unités industrielles directement à proximité des marchés auxquels elles destinent leur production.
Certaines de ces installations présentent un niveau élevé de sophistication. En Belgique, les autorités ont démantelé en 2025 une usine clandestine équipée de quatre lignes industrielles fonctionnant en permanence, avec une soixantaine de travailleurs présents sur le site. Chaque machine disposait d’une capacité théorique d’environ un million de cigarettes par heure. Les installations étaient aménagées de manière à présenter une apparence légale, illustrant la professionnalisation des groupes impliqués dans cette activité.
En Espagne, une opération menée en 2023 avec l’appui de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) avait permis de démanteler ce qui était alors présenté comme la plus importante usine clandestine de cigarettes découverte dans le pays. Les enquêteurs avaient saisi environ trois millions de paquets de cigarettes contrefaites, évalués à 15 millions d’euros, ainsi que 31 tonnes de tabac brut, estimées à cinq millions d’euros. Vingt personnes avaient été arrêtées. Le réseau disposait de ramifications dans plusieurs pays européens et voisins, notamment en Pologne, en Ukraine, en Slovaquie, en Roumanie, en Italie et en Grèce.

La Cour des comptes européenne souligne que cette industrialisation du trafic bénéficie de plusieurs lacunes réglementaires. Les règles européennes ne sont pas suffisamment harmonisées concernant la circulation du tabac brut, l’acquisition de machines de fabrication, les filtres, le papier à cigarettes et les autres composants nécessaires à la production. Les États membres appliquent des dispositifs de contrôle très différents, tandis que certains équipements industriels ne font l’objet d’aucune obligation commune de traçabilité.
Ces disparités permettent aux organisations criminelles d’exploiter les différences entre les législations nationales. Les définitions des infractions et les sanctions varient également d’un pays à l’autre. Dans neuf États membres, la contrebande et la fabrication illicite relèvent exclusivement du droit pénal, tandis que d’autres pays appliquent des régimes mixtes, associant sanctions administratives et poursuites pénales selon la gravité des faits. La Cour considère que ces différences peuvent affaiblir l’effet dissuasif des sanctions et favoriser le déplacement des activités criminelles vers les territoires où les contrôles sont moins contraignants.

Le rapport relève également d’importantes insuffisances dans les échanges de renseignements entre les autorités nationales et européennes. Europol, OLAF et la direction générale de la Fiscalité et de l’Union douanière collectent des informations selon des méthodes et des objectifs différents, sans qu’il existe une vision suffisamment complète du phénomène à l’échelle européenne.
Les systèmes de communication utilisés par les services de police et les administrations douanières ne sont pas toujours interopérables. Les échanges peuvent être incomplets, tardifs ou transmis par des canaux inadaptés. Lors de l’examen d’un échantillon de dix saisies dans chacun des quatre pays visités, les auditeurs n’ont constaté une coopération transfrontalière que dans deux à cinq dossiers selon les États. Ces résultats illustrent les difficultés rencontrées pour reconstituer les circuits d’approvisionnement et identifier les réseaux intervenant simultanément dans plusieurs pays.

La répartition des responsabilités entre les institutions européennes constitue une autre faiblesse. OLAF intervient principalement dans la protection des intérêts financiers de l’Union et la lutte contre la fraude, tandis qu’Europol apporte un soutien aux enquêtes pénales, notamment concernant les sites de production clandestins. Eurojust et le Parquet européen peuvent également intervenir dans leurs domaines de compétence. Toutefois, aucun organisme ne dispose d’une responsabilité générale de coordination de l’ensemble des actions européennes contre le commerce illicite de tabac.

La Cour relève par ailleurs que les mesures engagées par la Commission et les États membres ne font pas l’objet d’une évaluation suffisamment systématique de leur efficacité. Malgré les stratégies et plans d’action adoptés depuis 2013, les autorités européennes ne disposent pas d’indicateurs permettant d’apprécier précisément les résultats obtenus ni d’adapter leurs priorités à l’évolution des réseaux criminels.

L’audit soulève enfin des interrogations concernant les accords de coopération conclus entre plusieurs États membres et les fabricants de tabac. Ces accords, destinés notamment à faciliter les échanges d’informations et l’identification des produits contrefaits, manquent généralement de transparence. Leur contenu n’est pas toujours accessible aux administrations chargées des contrôles. La Cour souligne les risques de conflits d’intérêts et rappelle la nécessité de préserver l’indépendance des politiques publiques vis-à-vis de l’industrie du tabac, conformément aux engagements internationaux pris dans le cadre de l’Organisation mondiale de la santé.

Face à ces constats, la Cour des comptes européenne recommande de renforcer les échanges de renseignements, d’améliorer la qualité et la comparabilité des données nationales, d’élaborer une méthode harmonisée d’estimation du marché illicite et de définir des priorités européennes plus cohérentes. Elle préconise également une évaluation régulière des dispositifs engagés, ainsi qu’un encadrement plus transparent des relations entre les autorités publiques et les fabricants.
La Commission européenne a globalement accueilli favorablement ces recommandations, tout en exprimant des réserves sur certaines propositions relatives à son rôle de coordination et à la possibilité de mesurer précisément l’ampleur économique du commerce illicite.

L’ensemble de ces constats met en évidence un décalage entre l’adaptation des organisations criminelles et les capacités de réponse des autorités européennes. Alors que les réseaux développent des unités de production industrielles, réduisent leurs distances logistiques et exploitent les différences réglementaires entre États membres, la lutte contre ce marché reste entravée par la fragmentation des compétences, l’insuffisance des données et les difficultés de coopération transfrontalière.

Voir le rapport ici
ou www.eca.europa.eu/ECAPublications/SR-2026-23/SR-2026-23_EN.pdf